关键词:社会保障;财务分析;绩效评价
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在现代公共管理中,基于结果的支出绩效管理占据了十分重要的地位,它既是提高公共部门运行效率、增强公共部门责任意识的需要,又体现了提高信息透明度、加强公众监督和推进民主建设的时代要求。20世纪50年代以来,许多国际组织和决策研究机构就致力于在公共管理中推行公共支出绩效评价制度。目前,国内学术界对政府公共支出绩效评价也有不少相关研究,但具体反映中国政府社会保障绩效财务评价的研究则定性分析较多,定量分析较少,有关绩效评估的财务分析指标体系的研究相对薄弱。鉴于此,本文试图构建一个基于财务分析指标的社会保障支出绩效评价指标体系,以便对当前中国社会保障支出的绩效进行实证性分析。
一、社会保障支出绩效财务指标设计的必要性
设计评价社会保障支出绩效的财务指标体系,其主旨在于通过系统化、规范化的指标来客观地反映政府社会保障决策效果、执法力度、管理和服务的质量。
第一,长期以来,我国各项财政支出是以规模而不是以效益为基本目标取向的。政府部门在一定程度上存在盲目制订发展计划的倾向,资金使用中不注重成本效益比较,浪费比较严重。建立社会保障支出绩效财务评价体系,实质上是建立一套完整的政府行为约束机制(包括行政约束和舆论约束),使社会保障部门以可操作、可量化的形式注重成本—效益分析,是财政管理精细化的重要一环,有助于增强公共资金管理的科学性与公开性,提高政府理财的民主性与社会参与性。
第二,借助参照指标加以对比考察,分析社会保障工作的发展水平和速度,评价其是否起到了保障和安定社会的作用。通过科学、系统的社会保障绩效财务评估指标体系,可以对政府社会保障的决策、执行、管理、监督的效果进行综合评判,有助于实现社会保障管理的科学化和规范化。
第三,通过评价指标实际值与既定目标值之间的对比分析,监测和评价社会保障发展规划的实施状况,监测和跟踪社会保障的运行过程。对社会保障资金运行状况做出预测,揭示偏差指标,从中发现问题及其成因,保证社会保障资金的安全性和效率性。
二、社会保障支出绩效财务分析指标体系的构建
构建社会保障支出绩效评价的财务分析指标,可以分为反映社会保障支出绩效总体概况的评价指标和反映社会保障制度各组成要素绩效的评价指标两部分。前者反映社会保障支出绩效的总体概况,后者则从社会保障制度的内部结构上,具体反映各组成要素的绩效表现。
1.反映社会保障支出绩效总体概况的财务分析指标
鉴于社会保障制度的优劣及其最终绩效,主要体现为社会保障支出水平、财务状况、国民收入分配结果以及社会就业状况等方面,因而,社会保障支出总体概况作为一级指标,其下可设置社会保障效应和社会保障财务状况两个二级指标,二级指标下再分别设置以下几个三级指标:
(2)全国社会保障支出占财政支出比重(x2):该指标反映公共财政对社会保障投入的力度。发达国家这一比例一般为40%～55%,亚洲、欧洲、北美洲、大洋洲国家2006年的比例在30%左右,咽而可以将该项指标评估标准值确定为30%。
(3)基尼系数(x3):该指标反映一国国民收入分配的均等化程度,国际上普遍认为一国基尼系数大于0.4时。收入分配差距较大,因而可以将该项指标评估标准值确定为0.4。该指标是一个逆向指标,越小说明国民收入分配越均等,但并非是越小越好,基尼系数小于0.2时,表明国民收入分配过于平均,会影响一国效率的提升。
(4)失业率()(4):该指标反映一国失业状况,国际上普遍认为一国失业率不超过4%,属于正常失业率。因而可以将该指标评估标准值确定为4%,该指标也是逆向指标。
(6)社会保障基金收益率(x6):该指标反映社会保障基金增值能力和投资管理能力。当前我国社会保险基金的保值增值方式,或者是存入银行,或者是购买国债。但在目前银行利率涨幅不及CPI涨幅的情况下,社保基金面临相当程度的“缩水”风险。与存入银行相比,购买国债既能保证资金安全又能实现保值增值。本文将该项指标评估标准值确定为同期国债平均利率。
2.反映社会保障制度各组成要素绩效的财务分析指标
从理论上说,社会保障制度包括三方面基本内容:社会保险、社会救济和社会福利。因此,社会保障支出各组成要素的财务分析指标下设社会保险、社会救济、社会优抚和社会福利三个绩效评估指标。其中,社会保险指标按照社会保险的体系构成下设养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险五个二级指标;社会救济指标下设城镇救济状况和农村救济状况两个二级指标;社会优抚和社会福利指标,下设社会优抚和社会福利支出水平、居民生活质量两个二级指标。9个二级指标下面再设置22个三级指标(参见表1),其中主要的三级指标含义及其标准值的判断依据如下:
(1)社会保险绩效财务分析指标
(2)反映社会救济绩效的财务分析指标
(3)反映社会优抚和社会福利绩效的财务分析指标
社会福利既包括精神福利也包括物质福利,精神福利通常较难用具体评估指标来衡量,有些物质福利也难以用指标来衡量,本文分析的绩效评价指标仅考虑物质福利中的部分财务分析指标。
①国家财政用于抚恤和社会福利的支出占财政支出的比例(x23):该指标指每年中央和各级地方政府用于社会优抚和社会福利方面的财政支出占全部财政支出的比重。目前各国财政在这方面的开支数额都相当大,发达国家一般占政府总支出的一半左右,发展中国家也达到30%左右。因而该项指标的标准值可设为30%。
②义务教育入学率(x24):该指标反映国家提供的义务教育程度。理论上义务教育入学率应是100%,因而可以将该指标评估标准值确定为100%。
④农村人均住房面积(X26):参照上一个指标,将其标准值设为29.3平方米。
⑤每万人口医院、卫生院床位数(x27):该指标指每一万个人所拥有的医院和卫生院的治疗床位的数量。2000年该指标的世界水平为74张/万人,因而可将该指标的标准值设为74。
⑥每万人口执业(助理)医师数(x28):该指标是指每一万人口中医师的数量,它是反映社会医疗水平的一项国际性的通用指标,其国际标准值为50人。
三、当前我国社会保障支出绩效的财务分析指标及其实证分析
1.指标实际值的采集
鉴于某些指标难以找到最新数据,为保证指标体系计算时间的统一,本文所有指标实际值均采集2008年的数据,数据来源如无特别说明,均来自《中国统计年鉴(2009)》和2008年全国财政收支决算情况表。
2.指标权重的赋值
对各类、各项指标权重可采取依重要性及影响程度赋值,也可采取平均化的方法。在本指标体系权重确定时遵循这样的原则:在各指标重要性差异不够明确时,尽量采取将同一级指标权重平均化的办法,以避免人为因素对各指标分值的影响;对于能够明确判断重要程度差别的指标,根据其重要程度赋予不同权重。由于社会保障总体概况是综合反映政府社会保障支出现状的指标,其重要性超过其他一级指标,因而赋予0.3的权重。由于社会保险是社会保障制度的核心内容,因而也赋予0.3的权重。社会救济、社会优抚和社会福利两个一级指标赋予0.2的权重。为避免主观偏差影响指标最终得分,一级指标下设的各项三级指标,均遵照指标权重平均化的方法赋值。
3.各项指标分值的计算
所有指标均通过与标准值的比较得出分值。标准值确定采取三种方式:一是将国际上公认的标准作为标准值;二是采用国际上平均标准作为标准值;三是将某一指标理论上的理想值作为标准值。对于每个定量指标得分值则采用指数法来确定,将指标的标准值赋予10分,对于正向指标,指标分值=10×某指标的实际值÷该指标的标准值;对于逆向指标,指标分值=某指标的标准值÷该指标的实际值×10。
4.综合得分方法
对于政府社会保障支出绩效的总体评价值,采用综合评价方法。表1中的每个三级评估指标,均从不同的侧面反映社会保障支出的财务绩效状况,但要反映社会保障支出绩效的总体状况,仍需对上述评估指标加以综合评价。可以采用多目标线性加权函数法这一较为常用的综合评分法,其函数公式为:
Bj=∑(xi×Ri)
AL=∑(Bj×.com
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