中国加入世贸组织的法律问题与最新发展 中国加入世贸组织的法律问题与最新发展 中国加入世贸组织的法律问题与最新发展
【内容提要】中国与美国于1999年11月15日正式达成了有关中国加入世贸组织的协议，这是中国加入世贸组织的进程中具有实质性意义的一步，它使得中国加入世贸组织具有了实际的可能性，也使本文的讨论有了实际的意义。本文将着重于有关法律问题的分析，最后介绍有关中美协议摘要的主要内容以及中国加入世贸组织在美国国内有关制度中所引起的困难。……
一、中国加入WTO所引起的法律上的困难和问题的解决
中国于1986年正式申请加入GATT，1987年GATT成立工作小组考虑中国加入GATT的申请。1995年中国变更申请为加入WTO，并请原GATT的工作小组继续考虑中国作为WTO成员方的申请。确定中国加入WTO的特定义务的法律文件是中国加入WTO的议定书。该议定书是在世贸组织关于中国加入的工作小组的工作框架内谈判而成。谈判分为两个层面，第一个是多边的，即中国同所有的WTO成员方就一般性的条款进行谈判，第二个是双边的谈判，即中国与每一个WTO的成员方就有关货物和服务的特定的市场准入义务进行谈判。一旦在双边方面的市场准入达成协议，中国在协议下的义务将被陈述于议定书的附件中，并通过将最惠国待遇给予所有的WTO成员方。
世贸组织现在与联合国以及国际货币基金组织并立成为旨在促进世界和平、金融安定和经济繁荣的世界体系的三大支柱。通过对跨国的货物和服务的流动提供法律框架，世贸组织促进了国际经济关系的稳定。中国拥有世界上1/5的人口，进出口总量居世界前10名，拥有广阔的市场前景，将中国排斥于世界贸易组织之外，无疑降低了该组织本身的世界性。目前，世界上各国领导人，包括美国、欧盟、日本以及其它主要的贸易强国无一例外地支持中国加入世贸组织，只是在中国加入的条件上有待磋商。
在GATT的历史上，曾经在特定的议定书条款下接纳了非市场经济国家为成员方（如原来的波兰、匈牙利、罗马尼亚和南斯拉夫），但这些国家的加入无法成为有用的先例，因为一方面这些国家对世界贸易的影响很小，另一方面，实际上GATT与这些非市场经济的成员方之间的关系一直很糟。将中国纳入WTO体系存在着一些难以克服的困难。这不只是因为中国不是一个市场导向的国家，尽管中国声称其正在向价格和市场导向的方向发展，还由于中国坚持主张以发展中国家的身份加入，以便享有WTO和GATT下的特别的优惠，而西方国家和其它的发展中国家对潜在的中国竞争心怀忧惧。此外，中国加入WTO将成为一个重要的先例，为世贸组织接纳俄罗斯为成员方时提供参考。因此，中国加入世贸组织对于后者而言的主要困难是：中国的发展中国家的地位和非市场经济的现状。
（一）发展中国家的地位问题
中国一直坚持以发展中国家的身份加入，这不仅是由于WTO中规定了特定的对发展中国家的优惠条款，也同样由于如果中国同意以发达国家的身份加入WTO，会影响到中国在国际货币基金组织等其它国际组织中的地位和义务，并失去普惠制利益，而且发达国家的身份也确实不符合中国的经济实际。
1.WTO中规定的有关发展中国家的特殊待遇 GATT第四部分即总协定的第36、37、38条的规定。该规定仅具有建设性，不具有强制性约束力，该规定是指发达国家对于欠发达国家的出口产品或潜在出口利益应尽量克制适用关税义务或非关税的进口壁垒，或克制适用那些严重损害那些欠发达国家初级产品的消费增长的财政措施或相应的财政政策调整。
在TRIPS、TRIMS、GATS协议中也给予发展中国家一些具体的优惠和义务承担的过渡期。这种过渡期的给予意义重大，它使得发展中国家有时间调整国内的相关制度，同时通过这种逐步的调整过程将对国内的负面影响减至最低。
2.普惠制待遇问题 综上，在发展中国家的地位问题上中国的态度是很明确的，即必须以发展中国家的身份加入世贸组织。第一、中国目前正处于经济的转变时期(transition economy)，不可能立即全部接受世贸组织规定的全部规则，在时间上需要一个过渡期，否则国内幼稚产业无法承受因突然开放所造成的巨大冲击；第二、制度的转变本身需要时间，中国在法律及相关的国内制度的改变不可能一蹴而就，要有一个过程，在这一过程中，中国需要享有世贸组织的某些利益，而同时不必承担其中的某些义务，这样才能为改革提供动力和经济支持，并应对意外情形，承认中国的发展中国家的地位，使中国有权援用GATT第18条各款的有关规定；第三、中国目前正以发展中国家的身份在其它的国际组织以及许多双边的普惠制协定中享受利益，对世贸组织承诺为发达国家有可能影响这些既得的利益；第四、就我国目前的经济发展水平来看，中国的经济总量虽然很大，但是人均国民生产总值很低，完全够不上发达国家的水平，而且工业化程度不高，农业在国民经济中仍占较大的比重，从这些方面来看，中国即使不能列入最不发达的国家，至少也是欠发达的国家。正如我国原外经贸部部长吴仪所说：西方国家要求中国在几年之内达到他们经过200年的努力才能达到的成就是不公平的。
（二）非市场经济国家的问题
如果说中国的发展中国家的地位所考虑的是入世对中国的影响，那么非市场经济的问题所考虑的就主要是中国入世对于WTO的政治经济体制所产生的负面影响。承认中国的发展中国家的地位并给予相应的过渡期是对中国的保障，而这里考虑更多的则是对于成员方的保障。所谓非市场经济(non-market economy,NME)又称转型经济，是指这样一些国家，他们的货物和资源是由政府计划机构统一分配，而非通过自由设定的市场价格来调整，是通过人而非市场来平衡供求。非市场经济的一个突出特点是存在政府控制的企业或实体，所有特定物资的国际贸易要通过它来进行，即国家控制的贸易体制(state trading system)的存在。而GATT和WTO的贸易体制是以自由市场的自由贸易为原则的，国家贸易体制的存在可能使得一国通过该国政府控制的企业行为来变相地达到限制进口的目的，而WTO的规则是针对政府法规及产品或服务的，无法限制企业行为。这种体制的存在使得在倾销价格的考察中，该国的国内价格无法反映其实际的生产成本。此外，在易货交易（counter-trade，主要是指由政府控制安排的易货交易）中，有可能与该国承担的GATT下的国民待遇以及禁止配额的制度不符。
非市场经济涉及的是国家控制的贸易体制的问题，它有可能造成该国以企业行为变相规避WTO的有关义务的规定，造成对国际贸易的限制，影响所及主要是反倾销反补贴、投资贸易及与之结合的国民待遇和最惠国待遇的义务。值得注意的是社会主义国家并不是判定非市场经济的标准，国家对企业行为及市场和价格的直接影响力和控制力或者说市场和价格在配置资源中的作用，才是判定一国是否市场经济国家的标准。
关于国家控制的贸易体制，GATT仅有第17条以及1994年乌拉圭回合达成的“关于对GATT1994年第17条的解释的谅解书”做出了规定。第17(1)条规定：缔约国保证，当建立或维持一个国营企业（不论其位于何处），或对于一个企业正式或事实上给予独占权或特权时，这种企业在其有关的进口或出口的购买和销售方面，应按照本协定中关于影响私商进出口货物的政府措施所规定的非歧视待遇的一般原则办理。该义务被解释为作为一种最惠国待遇的措施加以适用。这种解释认为对于该条所指的国营贸易企业的经营并无类似第3条的国民待遇的存在。而另外一些个案中则有不同的观点。实际上，如果一国的全部经济都主要建立在国家交易原则的基础上，那么该国主要的经济活动就得以规避GATT的有效的义务和政策，即使该国在技术上可能完全符合GATT的规则。第17条的谅解书主要规定了协商、通知和审查的义务，以及其它成员国可对之提出质询。
WTO对于非市场经济的规制很弱，为了避免中国加入世贸以后在世贸中可能引起的混乱，对这一问题的关注成为谈判的要点。中国现在是世界上最大的非市场经济国家，尽管中国正在进行市场经济体制的改革，并且在政府“淡出”市场方面已取得了很大的成绩，目前已改变了原来垄断的国营贸易体制，并逐步放松对外贸经营权的资格限制，但是，目前外贸经营权的主体依然只能是法人，外国商人在中国没有贸易权和分销权，存在严格的外汇管制，在国内的市场和重要的资源配置上，还存在着大量的政府控制，对于国有企业还不可能立即取消一切形式的补贴和政策倾斜。总而言之，我国政府尚未完全放弃对经济领域的直接控制，市场调控尚不完全和纯粹，因而中国仍是一个非市场经济的国家。
对于中国加入世贸组织而需要WTO向成员国提供的保障机制，学者们提出了不同的见解： 2.美国权威国际经济法学者杰克逊教授提出了“双轨制”的保障机制（注：John H.Jackson, The World Trading System: Law And Policy of Intenational Economic Relations 2nd ED. Cambridge: The MTT Press,1997,p331-332）即一方面议定书可以首先规定有关的透明度、程序公正以及建立工作小组每年审议贸易关系（既包括非市场经济国家的义务承担情况，也包括审查其它WTO成员方对该国的义务履行情况），另一方面，设定一些例外机制，包括特别的保障措施，特定的措施和谈判要求，以减轻分歧所造成的损害。这些保障措施可能与自由贸易的经济观点不符，但能够为非市场经济国家的并入问题提供务实的解决方式，而当一国完全实现市场经济，他就有权享有全部正常的GATT待遇，而不再适用第二轨道的例外机制。
二、中国入世在WTO中引出的具体问题
（一）“订出条款”(opt out clause)的问题 （二）WTO的争端解决机构立案负担问题
中国加入WTO的另一动机是可以援用WTO的争端解决机制，从而对于中国出口产品所受的不公平待遇（如遭受反倾销报复等），有一个国际性的申诉场所，而不只是受制于他国的国内法。同时，WTO的争端解决机制涉及的解决带有全局性和根本性,有可能涉及法律法规的修改，这也不同于个案应诉个案解决的局限性。所有这些均是有利于中国的。但是，实际上这一点未必是值得利用的。因为就目前的经济发展情况而言，作为非市场经济国家（转型国家），我国的经济体制中存在更多同世贸规则不符合的内容，中国加入世贸组织同样也给予其它成员国为促成中国改变措施而诉诸争端解决程序和机制的机会。相比之下，就WTO争端解决机制而言，中国被诉的可能性比起诉的可能性要大得多。这两方面因素，对争端解决机构而言，面临着负担加重的可能性，这已经引起了关注。值得注意的是对于中国因非市场经济体制本身所造成的不符行为并不都能依靠发展中国家的地位作为抗辩，而且，中国在双边协议中以及议定书中已作了各种承诺，这些承诺如果不能实现，则是单纯的违反义务，不涉及何种法律地位的问题。因而关键的并不是中国的发展中国家地位的问题，而是中国在其双边协议及议定书中所作出的承诺。该种承诺也使得协议的成员方至少在承诺的转型期间不能诉诸WTO的争端解决机构。所以协议的有关内容对于双边而言，是双弃权，中国放弃的是过渡期后的“发展中国家”抗辩，成员方放弃的是过渡期内诉请中国改变制度的权利，更何况中国在协议中已给予成员方以各种各样的的保障机制，使之无需通过争端解决机构即可解决争端。就目前以及中国加入世贸组织之后的一段不算短的时间内，争端解决机构的立案负担不会因中国的加入而骤然加重。
三、中美协议对于有关问题的处理
关于中国加入世贸组织的许多实质性的争议均在中国同其主要的贸易伙伴同时也是世贸组织的主要成员（如美国、欧盟、日本和加拿大等）的双边协议中提及。美国在有关知识产权、市场准入、非关税壁垒以及有关的非贸易争议问题的谈判中发挥了领导作用。事实上，中国未能较早加入世贸组织，主要是由于来自美国的阻力。先前的问题是美国过分强调诸如市场准入、对中国的贸易逆差甚至与贸易无关的人权问题，而未能达成促进中国改革和加速与世贸组织融合的协议。现在所有这些问题都不复存在，中美于1999年11月15日达成的协议解决了中国加入世贸组织的最主要的困难。考虑到美国政府机构在具体的外贸事务中的重要作用和法律赋予总统的极大的自由裁量权，中国在加入世贸组织之后将仍能安定地享有美国给予的最惠国待遇。主要的问题反在于中国加入世贸组织，美国就必须给予中国无条件的、永久的最惠国待遇，这同美国国内对这一问题一年一议的国会原有立法相冲突。关于这一问题稍后将作为独立的问题进行论述。下面简要评述中美协议的要点。该协议于1999年11月15日达成之后，考虑到该协议将会对中国经济以及中美的贸易关系产生巨大的影响，这一历史性的协议的细节未获公开，故笔者所述仅是摘要的内容，一切仍以最后披露的文本为准。
（一）市场准入 （二）原先争议较大的问题的解决 （三）对美国的保障机制 基于上述阐述，可以看出，实际上美国很大程度上是认可了中国以发展中国家的身份加入世贸组织的，唯一不同的是双方采用具体列明过渡期的方法，对于这种过渡确定目标和限制。这在某种意义上是对中国的保障机制。另外，中国在逐步开放国内市场的同时，享有立即的无条件的进入美国市场的利益，包括中国享有优势的纺织品。作为对价，中国也给予美国以保障机制，包括反倾销案件中继续将中国视为非市场经济国家，以及对激增的中国进口造成的损害进行反应的权利。双方实际上都作出了一定程度的让步，看起来似乎中国的让步更大一些，但是鉴于中国原先的经济状况同世贸组织的要求相差甚远，这些让步，是伴随着不同的过渡期的保障，应当说仍是务实的和积极的，并有助于中国推进自身的改革和市场化。
四、中国加入世贸组织对美国国内法所引起的困难
原先中美贸易的一个重要问题是美国国会对授予中国最惠国待遇一年一议的做法。该做法严重地影响了中美关系。在中国并非世贸组织成员国的时候，最惠国待遇的授予是美国政府以及国会的权力，中国不能对之诉诸多边的争端解决机制，但如果中国加入世贸组织成为正式的成员国，除非美国援用“订出条款”（这一般不会发生），那么给予中国无条件的永久的最惠国待遇就成为美国政府的义务，对之一年一议的做法显然违背了这一义务，中国可以诉诸WTO争端解决机构要求美国改变国内立法。
美国政府的这种做法源于1974年贸易法第4篇第401款的规定，即所谓的杰克逊——范尼克修正案(Jackson-Vanik Amendment)。该修正案包含有一个详细的列表以确定美国政府于何时授予社会主义国家以无歧视待遇。该法案原先的目的是为了促进社会主义国家中人民的海外移民自由，但后来则发展成为限制社会主义国家产品进口的措施，同时亦使之成为影响社会主义国家政治经济和社会变革的重要手段。该修正案赋予美国总统极大的自由裁量权，美国总统可以放弃对特定的社会主义国家移民自由的要求，但这种放弃服从于两院的联合否决，尽管美国总统可以否决该两院的联合否决，但最终两院的2/3多数仍可撤销总统的决定。因而在中国加入世贸组织的过程中，中美协议的达成并不意味着已经获得了美国的支持，必须获得美国国会的支持才能使该协议生效，或者说不至于使美国陷于两难的境地。对于美国国会而言，要使中国获得永久的、无条件的最惠国待遇只有两种选择：或者通过新的立法直接赋予中国无条件的永久的最惠国待遇，并规定该修正案对中国不再适用；或者直接撤销该修正案。实际上，一些评论家认为该修正案早已过时。（注：Sylvia A.Rhodes And John, H.Javkson, &